Entrevistas | En general nosotros tenemos una estrategia: apuntamos a que el documento que se realiza no esté desvinculado de la estrategia de difusión e incidencia. Gran parte de los proyectos que tenemos permiten que los avances del proyecto se discutan en talleres participativos, con empresas que financian el proyecto y con especialistas y funcionarios.

[Nota del Editor: Entrevista a Lucio Castro, ex director del Área de Desarrollo Económico de CIPPEC. En esta ocasión, presenta el rol de la organización en materia de logística y transporte, el papel de la evidencia en la elaboración de políticas públicas y el modo en que se puede incidir con propuestas de política en los vínculos con funcionarios y con la opinión pública. Esta entrevista realizada por Federico Frascheri]

Federico Frascheri (FF): ¿Cuál es el marco de actuación de un think tank como CIPPEC en logística y transporte?

Lucio Castro (LC): CIPPEC no es un think tank de políticas de transporte y de logística. Esos temas se enmarcan dentro de la agenda económica del Programa de Desarrollo Económico, del que soy director. Los temas de transporte y logística se empezaron a trabajar en 2011, porque pensamos que era un tema estratégico para Argentina: había claros cuellos de botella e impedimentos para el crecimiento del país. ¿Cómo trabajamos el tema? Primero, como suele hacer CIPPEC: generando conocimiento. No había en 2011 un estudio comprensivo sobre los temas más relevantes de la agenda pública en transporte. Hicimos un trabajo con uno de los especialistas del tema, José Barbero, y tuvo bastante repercusión. De él surgieron temas muy complejos y que iban a salir como salientes en la agenda pública: el transporte de pasajeros -subsidios, tarifas, en particular en el área metropolitana de Buenos Aires-, y el tema logístico.

La segunda etapa de la estrategia fue tratar de incidir en los medios de comunicación con los temas que habían aparecido como relevantes. En transporte de pasajeros tuvo mucha repercusión las cuestiones vinculadas a la implementación de la tarjeta inteligente de viaje en transporte público, donde CIPPEC alertaba sobre ciertos problemas. Otro elemento importante de incidencia fue “subsidios”, que tuvo mucha trascendencia pública. Gracias a eso, se dio paso a la tercera etapa de incidencia: el trabajo directo con los decisores de políticas al más alto nivel. Nos llamó el secretario de transporte de la nación para hablar sobre la publicación de CIPPEC y para pedir apoyo y vinculación técnica. Siguió una agenda de trabajo que se mantiene hasta la actualidad, vinculado con el tema de transporte de pasajeros, subsidios y tarifas.

Con respecto al tema de logística, CIPPEC hizo un trabajo hace dos años, en el que se hizo un diagnóstico en profundidad con respecto a la situación. La estrategia fue tratar de incidir en el debate público con información dura y estadística y enmarcar el debate en base a lo que se conoce. De nuevo con José Barbero trabajamos durante un año no sólo en generar conocimiento, sino también en trabajar con distintos actores del mundo de la logística para generar consenso en el diagnóstico y en cuáles eran los principales lineamientos de recomendaciones de política. Los actores con los que trabajamos fueron los empresarios vinculados al transporte automotor, los empresarios vinculados con el transporte en ferrocarriles y por otro lado los especialistas. Un tercer stakeholder importante fue el gobierno. Ese trabajo de un año tuvo como hecho más importante en incidencia la presentación de un estudio, en una mesa que coordinó CIPPEC con especialistas de la CEPAL, gente de FADEEAC (Federación argentina de Entidades Empresarias del Autotransporte de Cargas), especialistas de ferrocarriles y el presidente de la Asociación Argentina de Carreteras, en el coloquio de IDEA. Luego lo que hay como estrategia de comunicación de la incidencia es una fuerte acción mediática para instalar estos temas en agenda pública.

FF: ¿Qué rol ocupó cada actor en el desarrollo de la estrategia y elaboración de documentos?

LC: En general nosotros tenemos una estrategia: apuntamos a que el documento que se realiza no esté desvinculado de la estrategia de difusión e incidencia. Gran parte de los proyectos que tenemos permiten que los avances del proyecto se discutan en talleres participativos, con empresas que financian el proyecto y con especialistas y funcionarios. Eso hace que, cuando publicamos el documento, parte del trabajo de incidencia ya está realizado: se armó el vínculo y se generó cierto consenso sobre el diagnóstico, más allá de que los participantes pueden o no compartir los elementos de política propuestos por CIPPEC.

Con respecto a qué participación tuvo cada actor, depende. Con logística, el involucramiento fue desde el comienzo, por la dinámica del proyecto, que tenía que presentarse en un acto público con actores distintos e intereses muy encontrados. Ahí hicimos un trabajo más político: antes de presentar el trabajo se tuvieron reuniones periódicas con los actores para presentarles avances, discutirlos y ver sus reacciones. Cuando llegamos al momento de la presentación pública del estudio con los actores, el trabajo de incidencia de generación de consenso y vinculación ya estaba realizado.

FF: ¿Conoces algún informe, estrategia o política sea nacional o internacional que sea exitosa que haya surgida de algún think tank y por qué te parece exitosa?

LC: Hay pocos que se dediquen a estos temas. El actor determinante suele ser el gobierno. Incluso en Argentina ha habido experiencias de este gobierno en particular. Hay un plan nacional de transporte, hay ejercicios de planificación que se suelen hacer de manera participativa. El gran problema es que suelen estar desligados de uno de los temas principales: cuánto cuesta lo que se promueve desde el punto de vista presupuestario. El gobierno nacional promovió planes estratégicos industriales o agropecuarios, pero al final terminan siendo un listado de expresiones de deseo que están desvinculadas de lo central: cuánto me va a costar y cómo se va a hacer.

Nosotros en el trabajo con Barbero lo primero que hicimos fue anclar la discusión: se hizo un trabajo estadístico inédito, que consistió en mapear cómo era la estructura del origen de las cargas en Argentina: de dónde surge la carga, por qué caminos o autopistas va y por qué puertos o fronteras sale. La idea era mostrar evidencia y anclar la discusión. Después lo que hicimos fue una serie de recomendaciones: en dónde había que invertir, qué tramos hay que mejorar y repavimentar. Y después: ¿eso cuánto cuesta? Difundimos tres escenarios, uno de máxima, uno medio  y otro según el cual seguíamos como estamos. Y marcamos las consecuencias que podía tener esos escenarios: seguir como estamos generaría una congestión inmanejable. Si proyectas la tendencia de exportación e importación, la Argentina va a exportar entre un 25% y un 50% más de lo que está exportando hoy en toneladas. Ya es muy difícil de manejar en Rosario por ejemplo, y en 30 años no lo vas a poder manejar más. El escenario de un poco de mejora te genera un poco más de mejora pero no te resuelve el problema. Después un gran escenario de mejora donde había un cambio estructural de la matriz de transporte en Argentina, con un poco menos de transporte de camiones, un poco más de transporte en ferrocarril y un cambio en términos de qué puertos son los más importantes. Pero después diciéndole básicamente a los policymakers y a los stakholders que esto cuesta plata, que hay que ver cómo se va a financiar.

Un poco el rol de los think tanks es ese: no solamente decir hay que hacer esto o lo otro, sino enmarcar la discusión. Segundo, enmarcar la discusión desde el punto de vista de los números. Hay que preguntarse si tiene sentido económico, si tiene sentido desde el patrón de crecimiento que tiene, y si es deseable desde el punto de vista que tiene el país. Y después cuánto cuesta y cómo financia.

FF: ¿Qué rol juega la evidencia y las recomendaciones en la percepción del gobierno y los hacedores de políticas?

LC: Creo que la evidencia  juega un rol esencial. El factor diferenciador de un think tank como CIPPEC es la capacidad de poder aportar evidencia y de ser visto como un analista y proveedor de evidencia confiable para las partes. Ciertos trabajos de CIPPEC fueron tomados en el marco de una discusión parlamentaria tanto por el oficialismo como por la oposición, los dos utilizando para sus argumentos documentos de CIPPEC. En parte tiene que ver con eso: ser visto como un honest bróker del sistema político. Después, en el contexto de la Argentina, es más importante todavía porque a partir de una política de manipulación de estadísticas oficiales, hay poca evidencia creíble. Eso hace que seamos mucho más relevantes que en otro país donde hay buenas estadísticas. Esa es cuestión contextual. Pero al mismo tiempo creo que nosotros como think tanks podemos incidir en lo público no sólo a través de la generación de información, sino a través del análisis de elaboración de información. Los que están en la gestión te dicen que no tienen tiempo. El tiempo es de emergencia. Luego viene alguien que te dice: “yo hace un año que estoy estudiando el tema y creo que te puedo ayudar con esta cuestión”. Eso hace una diferencia enorme. Nos ha pasado con el tema de transporte de larga distancia de pasajeros. En la Argentina, el 80% de los viajes de larga distancia se hace en colectivo. Hicimos todo un trabajo porque no había información. No había un solo dato para saber cuántos colectivos, cuántas frecuencias, o cuántas empresas salían de Retiro a los principales destinos del país. Contratamos a un especialista informático, tomamos información de los centros de venta de pasajes por internet y a partir de ello se construyó todo un análisis de estructura del mercado en los 120 corredores de todo el país, que va de Buenos Aires a Rosario a Mar del Plata, etc. Se armó un análisis muy detallado sobre lo que había pasado en ese mercado. Lo publicamos con relativamente poco éxito mediático. Pasó el tiempo y nos llamaron de la secretaría de transporte porque nos querían ver. Vinieron varios funcionarios y nos plantearon que estaban por sacar un nuevo decreto reglamentario del sector y estaban negociando las compensaciones, subsidios y frecuencias. Nos mencionaron específicamente que una de las cosas que mencionábamos era la falta de información; en base a la idea de que no se podía regular un sector sin información, nos dijeron que hicieron un esfuerzo muy grande durante un año para generar una base por primera vez en Argentina que permitiera entender la estructura del sector. Desde el punto de vista de incidencia es lo que querés hacer.

FF: ¿El secretario mencionó cómo le había llegado el informe?

LC: Se lo mandamos. Una de las cosas que aprendimos es no hablar con los funcionarios a través de los medios de comunicación. Es una gran lección. La reunión con el secretario de transporte surgió después de 45 notas en medios de comunicación que salieron en 2 meses, alertando sobre la situación. Antes de la campaña mediática, le habíamos mandado un mail advirtiéndole que iba a salir a la prensa, y que estábamos  a disposición para reunirnos. No tuvimos devolución. Después, el diario La Nación sacó una editorial donde cita textualmente lo que hicimos y es muy crítico respecto del secretario de transporte de ese momento. A partir de la nota, nos llamó para reunirnos. Fuimos y comenzó un dialogo con el secretario que abrió la puerta a seguir trabajando con ellos. Una de las cosas que más me impresionó fue que al salir de la reunión me dijo “Yo te agradezco mucho que no hablaste conmigo a través de los medios de comunicación”. Eso te marca una forma de trabajar. Luego hicimos otros trabajos con la secretaria de transporte, aportando los insumos técnicos de CIPPEC, pero sin difusión mediática.

FF: ¿Qué condiciones de contexto pueden favorecer u obstaculizar la incidencia de think tanks en transporte y logística?

LC: El contexto tiene que ver con dos temas: la situación económica y la situación del gobierno. En términos de transporte, hubo dos etapas: una hasta el 2012 y otra desde ahí hasta el presente. La primera desde la agenda de transporte fue muy negativa: hubo desinversión en el sistema de transporte y una dirección desinteresada en la gestión. También había una cuestión de economía política muy complicada vinculada al sector de subsidios, donde los tres principales actores más regulados y con servicios de monopolios naturales como los ferrocarriles, que son el gobierno, las empresas y los sindicatos, tenían una situación de convivencia no virtuosa. En ese contexto era muy difícil hacer incidencia. En 2012, hubo un accidente catastrófico, donde murieron 50 personas en Once. A partir de entonces hubo una decisión del gobierno nacional de cambiar la gestión. Y la gestión que vino puso en temas centrales de la agenda a funcionarios muy competentes e interesados en la gestión. Eso para nosotros marcó un antes y después: tener funcionarios competentes, interesados en la gestión y permeables a los técnicos.

Con respecto al contexto económico, una cosa es hacer incidencia en un contexto en el cual la economía crece a 10% anual, con superávit fiscal de 3 puntos del producto y no hay restricción presupuestaria, y otra cosa es cuando sí la hay. En 2011, cuando alertamos sobre lo insostenible del nivel de subsidios para la oferta y calidad de servicios y la problemática de la desinversión no parecían temas tan importantes; en 2009 hubo una crisis, pero la economía se recuperó muy fuerte y durante dos años hubo mucho crecimiento. Después de 2012 todas las cuestiones que habíamos dicho y que parecían de futurismo se volvieron más relevantes.

Lo que agregaría como  reflexión es que uno hace incidencia donde puede, no donde quiere. Uno puede tener una estrategia pero hay temas muy grandes en los que sabés que no podés incidir. Por ahí en temas que parecen en ese momento menores, sí podés. Y por otro lado, hay que ver la incidencia de manera estratégica: no se juega una sola vez, es un juego repetido. Uno tiene la tentación de la conseguir la gratificación inmediata de la tapa del diario. Y por ahí eso cierra una ventana de colaboración en la cual se haría mayor incidencia. Hay que entender ese juego y hay que ver cuáles son los marcos de restricciones políticas, presupuestarias y temporales.